國土空間規(guī)劃師

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城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國經(jīng)濟發(fā)展的一對主要矛盾，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，縮小彼此之間的差距，是各學(xué)科長期致力于研究的熱點問題。從規(guī)劃層面而言，小城鎮(zhèn)直接面對廣大鄉(xiāng)村地域空間，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的最基層銜接點。因此，筆者擬以小城鎮(zhèn)為研究對象，結(jié)合筆者參與的大量小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實踐，在對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃傳統(tǒng)思路進行剖析的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新發(fā)展觀為指導(dǎo)，對城鄉(xiāng)關(guān)系進行重新思考與界定，提出城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)相互協(xié)調(diào)與融合的觀點，并將其應(yīng)用于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，使編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路與時俱進，克服傳統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的弊端，適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的新趨勢。

1、對象與范圍的界定

1.1對象

小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體，其不定性導(dǎo)致了人們對小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧(目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點上取得統(tǒng)一認識)，這些分歧主要有兩方面：①是否包括小城市;②是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，本文將小城鎮(zhèn)界定為：對周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市及沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。

1.2范圍

在我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展，以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大，因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃合二為一的做法，即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍，覆蓋小城鎮(zhèn)的整個行政區(qū)域，如我國長三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。而在我國大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距仍然比較明顯，鄉(xiāng)村相對比較貧困。本文討論的城鄉(xiāng)關(guān)系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對我國大量存在的城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。

2、傳統(tǒng)規(guī)劃思路

2.1規(guī)劃特征

目前，我國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的組織及市政公共設(shè)施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃，而對鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。規(guī)劃審批與實施也主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃展開，鎮(zhèn)政府的資金也基本投向鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，鎮(zhèn)域規(guī)劃形同虛設(shè)，只是被作為總體規(guī)劃中的一個組成部分而被完成，鎮(zhèn)域規(guī)劃藍圖成為鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的“附屬品”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對整個鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。

總的來說，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個特點：突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃;與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密;忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。

2.2規(guī)劃動因

2.2.1理論意識

結(jié)合一些學(xué)者的研究，筆者認為，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長極理論關(guān)于空間集聚的內(nèi)核基礎(chǔ)上。

(1)城市化集聚觀。對于城市化的概念，由于人們認識角度不同而各有不同的理解。人口學(xué)家Christopher Wilson在其主編的《人口學(xué)辭典》中對城市化所作的解釋為“居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。經(jīng)濟學(xué)家認為，城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟要素向城市集聚的過程。地理學(xué)家則認為，城市化是居民聚落和經(jīng)濟布局的空間區(qū)位再分布，并呈現(xiàn)出日益集中化的過程。社會學(xué)家則把城市化看成是人們的行為方式和生產(chǎn)方式由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)向城市社區(qū)，并由此引起各種社會關(guān)系變化的過程。城市化指標的測度主要有三種方法：一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀浅擎?zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?，三是城市用地比重指標等。無論是從概念上還是從測度指標上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚，且城鎮(zhèn)規(guī)模越大，相應(yīng)的城市化水平越高。

(2)增長極理論。1957年，法國地理學(xué)家J.Boudeville和其他許多學(xué)者一起將經(jīng)濟學(xué)家提出的“產(chǎn)業(yè)極”概念引入地理空間，他把增長極與極化空間、城鎮(zhèn)聯(lián)系起來，認為增長極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴大的工業(yè)綜合體，并將原來為某種推動型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個“增長中心”相結(jié)合，提出投資應(yīng)集中于增長中心，進而通過這個中心向周圍地區(qū)輻射，達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。

集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區(qū)域推行增長極戰(zhàn)略的效果存在差異。城鄉(xiāng)二元化地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)效應(yīng)，小城鎮(zhèn)推進型產(chǎn)業(yè)與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)無緊密聯(lián)系，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)落后，無適宜的外部環(huán)境。因此，增長極戰(zhàn)略不完全適合貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)，如要在這些地區(qū)培育小城鎮(zhèn)增長極，就必須同時重視區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟聯(lián)系與空間聯(lián)系，否則容易造成增長極“飛地”經(jīng)濟的現(xiàn)象。

2.2.2政績驅(qū)使

依照我國《城市規(guī)劃法》，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負責組織編制。由于受政績的利益驅(qū)動，一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律，片面強調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實際盲目攀比，搞形象工程。

2.3后果與弊端

由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴張，而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟增長為代價等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運動，鎮(zhèn)區(qū)脫離實際，規(guī)模過大，發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了大量占地較多的公用設(shè)施、超規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施(如寬馬路、大廣場)及大型工業(yè)園區(qū)，進而導(dǎo)致了土地、資金等資源的浪費和閑置，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出，小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的對周邊農(nóng)村地域的擴散帶動作用，這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標相違背。

3、規(guī)劃新思路

3.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀

2003年10月14日，黨的十六屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》明確了“五個統(tǒng)籌”的重要思想。作為促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新理念之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是“五個統(tǒng)籌”中的關(guān)鍵。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是從全局出發(fā)看“三農(nóng)”，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，其實質(zhì)是把城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)濟、社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮;把城鎮(zhèn)和農(nóng)村存在的問題及二者的相互關(guān)系綜合起來研究，統(tǒng)籌解決。

(1)城市化新理念。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀為指導(dǎo)來確定城市化發(fā)展理念，城市化不只是一個人口轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地域景觀空間變化的過程，而應(yīng)是一個對人類社會進行整合的過程;不僅是一個空間集聚的過程，而且還是一個空間關(guān)聯(lián)的過程。按照科學(xué)發(fā)展觀思想，城市化側(cè)重于改善城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的有機構(gòu)成，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)和構(gòu)造一個有序的空間組織，使城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合效益最大化，并為不同規(guī)模層次的城鎮(zhèn)居民和不同聚落類型的城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)越的生活環(huán)境，保障他們擁有良好的生活質(zhì)量。城市化并非要將所有的鄉(xiāng)村都變?yōu)槌擎?zhèn)，不贊成為刻意追求城市化指標而忽視農(nóng)村發(fā)展，而是提倡通過理性選擇，促使城鄉(xiāng)公平發(fā)展，保持城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，這也與可持續(xù)發(fā)展和“以人為本”的新發(fā)展哲學(xué)觀一致—改變傳統(tǒng)城市化中只追求集聚經(jīng)濟效益的線性產(chǎn)業(yè)布局。

(2)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀，在承認非均衡發(fā)展規(guī)律的同時謀求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，力圖使區(qū)域城鄉(xiāng)互補性和協(xié)同性發(fā)展中的整體效應(yīng)最大化，改善城鄉(xiāng)發(fā)展中的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，使人們增強城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展意識，重視調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，提高城鄉(xiāng)空間的組織化程度。其實施途徑應(yīng)該是城市之間、城鄉(xiāng)之間均由不同容量、便捷的現(xiàn)代化交通、通信設(shè)施和適合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施連接在一起，形成和諧的網(wǎng)絡(luò)型城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng)，使城鄉(xiāng)居民在具備現(xiàn)代化和網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的前提下共享現(xiàn)代文明。這就是曾菊新所倡導(dǎo)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式(2001)。其中心含義旨在使一定地域內(nèi)的城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完備、產(chǎn)業(yè)內(nèi)在聯(lián)系緊密、要素流轉(zhuǎn)通暢、組織功能完善，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共生共長，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（責任編輯：中大編輯）

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