土地估價師

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(十)我國征地改革的方向與目標(了解)

1、近兩年來我國征地改革的進展

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議對憲法進行修改時，將憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”首次在《憲法》中明確規(guī)定了征收的概念。2004年8月28日，全國人大常委會第十一次會議做出了修改《土地管理法》的決定，在《土地管理法》中也規(guī)定了征收的概念，2004年憲法修正以前，我國的立法上和學術(shù)界沒有嚴格區(qū)分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的《憲法》和《土地管理法》中規(guī)定的“征用”實為“征收”。

2005年，國土資源部發(fā)布了《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，同時發(fā)布了《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準測算指導性意見(暫行)》和《征地區(qū)片綜合地價測算指導性意見(暫行)》，為開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作打下了基礎，這對于解決當前征地工作中存在的補償標準偏低、同地不同價、隨意性較大等突出問題，維護被征地農(nóng)民切身利益，保障經(jīng)濟建設健康發(fā)展起到了重要作用。

2、征地制度改革的主要思路

(1)定、細化征地目錄，謹慎使用征地權(quán)，縮小征地范圍

《土地管理法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”但是，在現(xiàn)階段很難明確界定“公共利益”的范圍，實際情況無論是商業(yè)用地還是公益性基礎設施用地都是動用了征地權(quán)，因此依靠“公共利益”的一般性規(guī)定來縮小征地范圍是很難湊效的。改革的方向是，在“公共利益”的范圍的一般性規(guī)定前提下，先制定部門規(guī)章，確定細化的征地目錄，設定可征地范圍、不可征地范圍，對均不在目錄范圍內(nèi)的項目可以統(tǒng)一上收權(quán)限，由國土資源部統(tǒng)一審批，在試行可行和條件容許的情況下，上升到法律層面，達到盡量不征地或少征地的目標。

(2)擴大補償范圍，設定補償最低限，保護農(nóng)民利益

目前征地補償僅僅局限于對一定時期內(nèi)土地收益的補償、人員安置的補償以及地表附著物或青苗的實際價值補償，主要是針對因土地征收直接造成的經(jīng)濟損失的”償，而未考慮土地產(chǎn)權(quán)的補償以及因征地而帶來的生活成本增加，原有社會關系損失，原有生產(chǎn)方式改變等難以定量的額外成本。因此，未來征地改革應該逐步調(diào)整征地的補償范圍，從農(nóng)民生產(chǎn)、生活和發(fā)展三個角度解決補償問題，由原來僅限于與被征地客體直接相關的損失擴大到包括直接相關的損失和間接損失兩方面，將原來僅局限于被征用客體物質(zhì)損失擴大到物質(zhì)損失和精神損失兩個方面。

(3)科學測算征地補償標準，同地同價，逐步推行市場化

從長遠的方向看，一些具有營利性質(zhì)的交通、水利、能源項目的土地征收都應該逐步市場化，實行公開談判的方式，或者讓農(nóng)民在項目收益中得到一定提成。為保持農(nóng)民生計的可持續(xù)性，土地補償費的發(fā)放也不再是以前的一次性發(fā)放，而將實行一次性發(fā)放和逐年發(fā)放相結(jié)合的方法，將一部分土地補償費存入國有銀行或者保險公司，分批次發(fā)放，在實際操作中，安置手段也由原來的傳統(tǒng)的貨幣安置和就業(yè)安置為主、逐步轉(zhuǎn)向以貨幣安置、留地安置或以社保安置為主、多種安置方式相結(jié)合的安置方法，更強調(diào)最低生活保障安置。

(4)透明征地程序，加強征地后期跟蹤和監(jiān)測

征地程序下一步改革必然要從發(fā)揮農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)入手，將征地程序改為“申請征地一預公告一協(xié)商補償一報批一公告一補償安置落實一征地”。首先，征地要尊重農(nóng)民知情權(quán)，在協(xié)商征地補償前，增加征地預公告過程;在報批前，須得到農(nóng)民對補償標準、安置方案的認同;在征地前，必須由農(nóng)民對征地補償?shù)穆鋵嵒蛘哐a償時間進行確認，否則不能征地。其次，加強征地過程的平等性，關于補償安置的方案應由被征地村民大會討論，由村民代表與政府進行談判，征地過程和結(jié)果向村民公開。再次，建立完善的監(jiān)督機制，加強征地后期跟蹤和監(jiān)測，定期監(jiān)測后期補償是否到位，以及被征地農(nóng)民生活水平的恢復情況。最后，建立一套完善處理征地糾紛的司法裁決體制，使農(nóng)民能通過法律途徑維護自已的利益。

3、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的有關規(guī)定

(1)關于征地補償標準

1)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的制訂

省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內(nèi)各縣(市)耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標準可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。統(tǒng)一年產(chǎn)值標準應設定基準時點，一般3—5年調(diào)整一次。

2)統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定

土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定;按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的，經(jīng)省級人民政府批準應當提高倍數(shù);土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按當?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。

3)征地區(qū)片綜合地價的制訂

征地區(qū)片綜合地價(以下簡稱征地區(qū)片價)是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準(原則上不含地上附著物和青苗的補償費)。制訂區(qū)片綜合地價應考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內(nèi)各縣(市)征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償。

4)土地補償費的分配

按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

(2)關于被征地農(nóng)民安置途徑

1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置

征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應當通過利用農(nóng)村集體機動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2)重新?lián)駱I(yè)安置

應當積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。在同等條件下，用地單位應優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應當將因征地而導致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度。

3)入股分紅安置

對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準的建設用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

4)異地移民安置

本地區(qū)確實無法為因征地而導致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實行異地移民安置。

(3)關于征地實施監(jiān)管

1)公開征地批準事項

經(jīng)依法批準征收的土地，除涉及國家保密規(guī)定等特殊情況外，國土資源部和省級國土資源部門通過媒體向社會公示征地批準事項?？h(市)國土資源部門應按照《征用土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在的村、組公告征地批準事項。

2)支付征地補償安置費用

征地補償安置方案經(jīng)市、縣人民政府批準后，應按法律規(guī)定的時限向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撥付征地補償安置費用。當?shù)貒临Y源部門應配合農(nóng)業(yè)、民政等有關部門對被征地集體經(jīng)濟組織內(nèi)部征地補償安置費用的分配和使用情況進行監(jiān)督。

3)征地批后監(jiān)督檢查

各級國土資源部門要對依法批準的征收土地方案的實施情況進行監(jiān)督檢查。因征地確實導致被征地農(nóng)民原有生活水平下降的，當?shù)貒临Y源部門應積極會同政府有關部門，切實采取有效措施，多渠道解決好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，維護社會穩(wěn)定。

例題：( ) 對憲法進行修改時，首次在《憲法》中明確規(guī)定了征收的概念。

A.2002年3月14日，十屆全國人大二次會議

B.2003年3月14日，十屆全國人大二次會議

C.2004年3月14日，十屆全國人大二次會議

D.2005年3月14日，十屆全國人大二次會議

答案：C

解析：2004年3月14日，十屆全國人大二次會議對憲法進行修改時，將憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”首次在《憲法》中明確規(guī)定了征收的概念。

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