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城市規(guī)劃師考試管理法規(guī)知識點：行政立法程序基本問題試析3

三、行政立法程序的參與主體

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政機關(guān)主持該活動的整個立法活動過程。但除此根據(jù)行政立法權(quán)限成為主體的行政機關(guān)(權(quán)限主體)之外，其他機關(guān)、組織團(tuán)體以及國民能否也擁有主體資格(參與主體)參與，以及在多大程度上可以參與行政立法過程便成為構(gòu)筑行政立法程序，尤其是作為裝置的行政立法程序時必然應(yīng)予關(guān)注的問題。

概觀各發(fā)達(dá)國家的行政立法程序制度，參與主體大致可以分為以下三大類，即議會的參與、利害關(guān)系人的參與和政府法制審查機關(guān)的參與。

1、議會參與型

議會的參與型又可以進(jìn)一步細(xì)分為三種，即積極參與型、消極參與型和不參與型。屬于積極參與型的如英國，內(nèi)容程度重要的條例，如增加稅收或者負(fù)擔(dān)的條例非經(jīng)議會兩院的批準(zhǔn)(財政性條例只需經(jīng)下院批準(zhǔn))則不發(fā)生效力[12].在一定的領(lǐng)域，德國聯(lián)邦政府只有獲得聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)，才能使頒布的一般性行政法規(guī)生效[13].消極參與型是指議會對行政立法擁有否決權(quán)。如美國國會兩院或一院有權(quán)通過決議，撤銷行政機關(guān)制定的法規(guī)[14].不參與型如法國。由于法國憲法第34條將國會的立法權(quán)限定在列舉的領(lǐng)域范圍之內(nèi)，如設(shè)定公民權(quán)、國籍、設(shè)定輕重罪等“制定規(guī)范”的領(lǐng)域和國防的一般組織、教育、勞動法等“規(guī)定基本原理”的領(lǐng)域之內(nèi)，而“非屬法律領(lǐng)域之事項由行政立法權(quán)管轄”(憲法第37條)[15]，因此，法國的議會不能參與行政立法程序進(jìn)行。

2、利害關(guān)系人參與型

利害關(guān)系人參與型也可分為兩類：自認(rèn)為與行政立法事項有利益關(guān)系的社會公眾作為個人均可參與的普遍參與型和只限于有關(guān)團(tuán)體或特定團(tuán)體參與的特定主體參與型。美國APA第553條規(guī)定的略式程序中提出了三項程序要求，其中第3款設(shè)定的參與程序?qū)儆谄毡閰⑴c型。該款就利害關(guān)系人的參與規(guī)定為：“應(yīng)向利害關(guān)系人提供提交書面資料、書面觀點、書面或口頭辯論意見等參與該規(guī)則制定的機會”。該“利害關(guān)系人”概念的構(gòu)成要件被極為寬泛地理解，基本上與公眾概念同一，即無論誰均可以提出意見書[16].日本的公眾評價程序中，沒有規(guī)定對公布的行政立法資料提出意見者的資格限制，屬任何國民均可參與。

與上述美國APA和日本的公眾評價程序中規(guī)定的制度不同，在英國，非常多的委任立法被要求與將因此受影響的利害關(guān)系人進(jìn)行事前合意(the prior agreement)或使其事前充分知情(the full prior knowledge)，而許多情況下，合意和知情是通過行政立法程序中的協(xié)議實現(xiàn)的[17].這種參與方式通常是面向利益代表團(tuán)體而非個人，即采取以行政機關(guān)向一個或數(shù)個由利益代表所組成并且獨立于部長的咨詢委員會或顧問機構(gòu)咨詢的方式進(jìn)行的。例如制定國民保險法規(guī)之前應(yīng)向國民保險咨詢委員會(the National Insurance Committee)咨詢[18].在法國，利害關(guān)系人也并不直接參與行政立法的程序。直接參與行政立法程序的是由利益代表委員、技術(shù)專家所組成的利益代表制審議會(commission représentative des intérêts)。如制定中的行政立草案幾乎都被要求接受經(jīng)濟(jì)社會審議會(Conseil Economique et Social)以及各部附屬的中央審議會(Conseils superieurs)的咨詢[19].德國在行政立法中向特定的團(tuán)體聽取意見，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒蘇利格-荷爾斯泰因州行政程序法中，也未規(guī)定公聽會或利益代表制審議會[20].日本現(xiàn)行的行政立法程序也主要采用審議會的方式收集和表達(dá)利害關(guān)系人的意見。在規(guī)定了相關(guān)行政立法程序的473項法律規(guī)定之中，334項明文規(guī)定了審議會制度[21].

3、政府法制審議機構(gòu)參與型

政府法制審查機關(guān)參與型是行政系統(tǒng)內(nèi)部非立法的權(quán)限主體對行政立法過程的參與方式。這種類型的參與有如美國管理和預(yù)算局(OMB)在一定條件下對行政立法草案的審查。另外如法國的最高行政法院(Conseil d‘Etat)作為中央行政機關(guān)中的咨詢機關(guān)，對政府的行政立法負(fù)有提出意見的義務(wù)[22].日本的內(nèi)閣法制局承擔(dān)著對政令(行政法規(guī))的審查，各省(內(nèi)閣所屬各部)內(nèi)部的官房文書課、總務(wù)課則承擔(dān)對省各自所制定的府令、省令和告示的審查工作。

我國的法制體系中，立法機關(guān)和政府法制審查機關(guān)對行政立法程序的參與制度已經(jīng)在一定范圍內(nèi)建立。立法機關(guān)有權(quán)以消極參與的方式撤消不適當(dāng)?shù)男姓⒎ǖ闹贫取＠?，憲法?7條第7項規(guī)定全國人民代表大會的常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。行政法規(guī)制定程序暫行條例第13條建立了國務(wù)院法制局對行政法規(guī)草案的審查制度。但是，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領(lǐng)域。從在行政立法過程中建立作為裝置的行政立法程序的目的出發(fā)，顯然，我國也同樣應(yīng)該結(jié)合我國的國情盡快地建立起利害關(guān)系人能夠確實有效參與的行政立法程序制度。

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