國土空間規(guī)劃師

新時(shí)期的中國城市發(fā)展和城市規(guī)劃2

２、中國城市規(guī)劃的變革

中國現(xiàn)代城市規(guī)劃事業(yè)的50年可以簡單地分成前25年和后25年。前25年處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，后25年處于經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。

經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型必然會牽動(dòng)政治機(jī)構(gòu)、機(jī)制、管理方法、模式及社會、文化、教育等各個(gè)方面的變革，尤其深刻的是觀念上的變化。這些變化，一定會影響城市規(guī)劃從理念、原則到方法的變革。當(dāng)前我國的城市規(guī)劃正在經(jīng)歷這個(gè)過程。

為了適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的要求和面對今后的巨大挑戰(zhàn)，分析這種變革，有助于我們理性地認(rèn)識這種變革的必然性和必要性。

2.1城市規(guī)劃從被動(dòng)式走向主動(dòng)式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃決定著城市的發(fā)展重點(diǎn)、速度和規(guī)模，而城市則被看作是生產(chǎn)和生活的“基地”，城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ菄业墓I(yè)建設(shè)，城市規(guī)劃則是“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和具體化”，是一種“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)工作。“設(shè)計(jì)任務(wù)”來自經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來自國家制定的“定額指標(biāo)”。

經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后的25年，城市規(guī)劃最具有實(shí)質(zhì)性的變化是從“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)走向“主動(dòng)式”的規(guī)劃。首先是市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產(chǎn)要素的計(jì)劃配置走向越來越多地依靠市場的配置；計(jì)劃的作用從過去的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)的性質(zhì)，從而逐漸被“淡化”；經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，影響著社會思想文化的方方面面，改變著人們的價(jià)值觀念；人們提高了對城市在國家全面發(fā)展中的地位和重要作用的認(rèn)識，這是具有關(guān)鍵性的一個(gè)重要變化。人們進(jìn)一步認(rèn)識到，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，21世紀(jì)的城市，以及由城市群構(gòu)成的區(qū)域是國家在全球競爭中的核心力量。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的因素主要集中在城市；建設(shè)社會主義強(qiáng)大的物質(zhì)技術(shù)的基礎(chǔ)和精神基礎(chǔ)，也主要集中在城市（李瑞環(huán)，20世紀(jì)80年代中期）。城市規(guī)劃在這種背景下，必然會被賦予完全不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一種新的、主動(dòng)性的、重要的作用。這種作用，在很大程度上改變了為我們所熟悉的傳統(tǒng)城市規(guī)劃的許多理念、原則和方法。

2.225年的深刻變革

回顧一下我國城市規(guī)劃領(lǐng)域后25年來已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的主要變革：

（1）將城市和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究引入城市規(guī)劃，作為確定城市發(fā)展方向和動(dòng)力的依據(jù)，解決了城市規(guī)劃的“前提”。

（2）逐步改變了城市規(guī)劃僅是“未來美好藍(lán)圖”終極狀態(tài)的性質(zhì)，加強(qiáng)規(guī)劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規(guī)劃從圖板走向?qū)嶋H。

（3）城市設(shè)計(jì)的大量實(shí)踐體現(xiàn)了其在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用，以及認(rèn)識其與城市規(guī)劃的異同關(guān)系。

（4）城市規(guī)劃的管理從行政方法走向科學(xué)決策與法治。

（5）理念的深化與思維方法的變化。

2.2.1城市戰(zhàn)略

城市的發(fā)展有其自身的客觀規(guī)律。這個(gè)認(rèn)識有別于城市的發(fā)展依賴于自上而下的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的安排。

20世紀(jì)80年代初，國內(nèi)學(xué)術(shù)界就討論過城市發(fā)展戰(zhàn)略問題。

20世紀(jì)90年代后半期以來，在新的發(fā)展形勢下，一批特大城市開始結(jié)合本城市的實(shí)際，研究發(fā)展的戰(zhàn)略，尋找進(jìn)一步發(fā)展的方向。這種研究的特點(diǎn)是：①全面綜合，高瞻遠(yuǎn)矚；②把城市和區(qū)域結(jié)合起來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；③視野從區(qū)域擴(kuò)展到全國，甚至全球；④重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，結(jié)合交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、地理，以及地緣政治等。

基本方法是在深入研究每個(gè)具體城市現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)地制訂發(fā)展策略、步驟和措施。

研究城市發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期城市規(guī)劃的一個(gè)重要發(fā)展和進(jìn)步。值得注意的是：①應(yīng)該首先重視大城市和大城市地區(qū)，以及都市連綿區(qū)的戰(zhàn)略研究；②研究范圍應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)；③發(fā)展的策略除了競爭以外，還應(yīng)包括互利合作；④一切發(fā)展戰(zhàn)略最終都要落實(shí)到空間和地域上，與空間地域的環(huán)境合理容量和建設(shè)條件取得平衡。

城市發(fā)展的兩個(gè)基本目標(biāo)是：產(chǎn)出性的最大化和宜居性的最優(yōu)化。每個(gè)城市都需要增強(qiáng)實(shí)力（硬實(shí)力和軟實(shí)力），以求產(chǎn)出的增大，同時(shí)又要?jiǎng)?chuàng)造優(yōu)化的環(huán)境，以提高生活居住的質(zhì)量。這是發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的所在。

2.2.2公共政策

在市場經(jīng)濟(jì)體制和全方位開放的條件下，城市規(guī)劃既要適應(yīng)和促進(jìn)城鎮(zhèn)的高速發(fā)展，又要管理好這種發(fā)展。這就必然地賦予了城市規(guī)劃作為政府管理城市的職能和手段。概括起來，城市規(guī)劃管理城市的職能表現(xiàn)為一種“公共政策”。

城市規(guī)劃的基本作用包括引導(dǎo)和控制兩個(gè)主要方面。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區(qū)（或地段），包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)地段、重要的公共和市政設(shè)施用地等，嚴(yán)格實(shí)施“五線”（紅線、藍(lán)線、綠線、紫線和黃線）的控制（道路、河湖、綠地、歷史文物保護(hù)區(qū)、重要市政設(shè)施用地等），在優(yōu)先進(jìn)行控制、保護(hù)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)用地開發(fā)的方向，避免“被開發(fā)商牽著鼻子走”。

城市地塊的使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，包括密度和容積率的確定，不應(yīng)僅將其看作是規(guī)劃設(shè)計(jì)的指標(biāo)，還應(yīng)將其看作是一種公共政策的體現(xiàn)，以保證城市土地的緊湊利用和合理、衛(wèi)生的環(huán)境條件。已經(jīng)實(shí)施十多年的、法定性的控制性詳細(xì)規(guī)劃是體現(xiàn)公共政策的有效工具。

城市的人口政策、交通政策、環(huán)境政策、能源政策等都是重要的公共政策。公共政策的最高目的是保證最大多數(shù)人民群眾的根本利益。體現(xiàn)公共政策的、引導(dǎo)和控制雙導(dǎo)向的城市規(guī)劃是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市規(guī)劃的另一個(gè)重大變革。城市規(guī)劃只有具備了公共政策的性質(zhì)才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。

2.2.3基本理念

規(guī)劃理念（包括思維方法）的深化和變革是根本性的變化。城市規(guī)劃從被動(dòng)式的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)式的規(guī)劃，規(guī)劃師的職責(zé)和地位也發(fā)生了變化。客觀的變革開闊了我們的眼界，提高了我們的視點(diǎn)，啟動(dòng)了我們的頭腦和思想，也改變了許多傳統(tǒng)的規(guī)劃方法。

城市規(guī)劃最基本的理念是為最大多數(shù)的人創(chuàng)造優(yōu)化的人居環(huán)境，這也是“以人為本”的思想、生態(tài)環(huán)境的理念及科學(xué)發(fā)展觀在城市規(guī)劃領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。城市的未來可以千變?nèi)f化，但規(guī)劃的基本理念不應(yīng)該被改變。

城市規(guī)劃的編制和實(shí)施管理中充滿著兩種思維方法的斗爭。我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因襲而來的某些思維方式仍然長期存在。例如，關(guān)于規(guī)劃的“變”與“不變”，關(guān)于“幾十年不落后”的要求，關(guān)于“剛性”與“彈性”、“強(qiáng)制性”與“靈活性”、“科學(xué)性”與“藝術(shù)性”等，都充滿著辯證法。

中國今天的城市規(guī)劃可以概括為：城市規(guī)劃是戰(zhàn)略；城市規(guī)劃是政策；城市規(guī)劃是設(shè)計(jì)；城市規(guī)劃是管理；城市規(guī)劃是過程。

2.2.4規(guī)劃管理

城市規(guī)劃的管理（包括用地和建設(shè)項(xiàng)目管理）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型后帶來土地使用制度和開發(fā)建設(shè)模式的變化，最本質(zhì)的是市場經(jīng)濟(jì)的體制，必須從“人治”走向“法治”。

現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于19世紀(jì)中期對城市公共衛(wèi)生和市政建設(shè)的管理和控制（英國），現(xiàn)代意義上的第一部城市規(guī)劃法—《住宅與城市規(guī)劃諸法》，誕生于1909年。

建國40年后，1990年我國第一部《城市規(guī)劃法》開始實(shí)施。

人們已經(jīng)認(rèn)識到，城市規(guī)劃是“三分規(guī)劃，七分管理”；管理也是規(guī)劃。以“兩證一書”為代表的許可證制度和類似美國區(qū)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以控制住城區(qū)的空間秩序，但其作用只限于具體的微觀層面，因而是有限度的。對于宏觀層面的調(diào)控，起不了多少作用。

2.2.5城市設(shè)計(jì)

城市的主要物質(zhì)要素（如建筑、道路、園林、橋梁等）并沒有隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而發(fā)生變化。城市規(guī)劃依然是一種空間性質(zhì)的規(guī)劃；城市依然是一種三維的物質(zhì)空間。因此，它仍然需要一種以物質(zhì)空間為對象的設(shè)計(jì)，即城市設(shè)計(jì)。戰(zhàn)略和政策代替不了具體的城市設(shè)計(jì)。

現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)表現(xiàn)出了創(chuàng)新的理念、多樣的形式，運(yùn)用新的科技手段，無論是對城市整體的城市設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，還是對城市局部空間或地段的綜合設(shè)計(jì)，都是為了塑造更優(yōu)化的城市物質(zhì)空間和形象，這些是城市“軟實(shí)力”的組成部分，是城市文化的物化體現(xiàn)。

近年來，我國出現(xiàn)了一批好的城市設(shè)計(jì)。但是仍有許多設(shè)計(jì)和實(shí)際的建設(shè)表現(xiàn)出設(shè)計(jì)思想的淺薄，手段手法的貧乏，設(shè)計(jì)人員素養(yǎng)、素質(zhì)的不高和決策者（或業(yè)主）指導(dǎo)思想的偏差。城市設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行，它的實(shí)施也要納入規(guī)劃的體系，因此，城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)把城市設(shè)計(jì)看作“另類”。但同時(shí)也要充分認(rèn)識到：城市設(shè)計(jì)是一種獨(dú)特的設(shè)計(jì)，它是一種綜合性的設(shè)計(jì)，很多情況下是一種概念方案性質(zhì)的設(shè)計(jì)。由于這種獨(dú)特的性質(zhì)，現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)具有與城市規(guī)劃相對獨(dú)立的許多特點(diǎn)，有它自身的一些特殊規(guī)律，需要認(rèn)真研究和總結(jié)。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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